政府大数据治理：政府管理的新形态

大数据是从各种渠道收集的大量数字数据的总称，由于它数量巨大、未经处理、非结构化，无法通过目前主流的软件工具在合理时间进行采集、存储和处理。据IBM统计，全球近90%的数据是在过去的2年中生成的，每天增加2.5 EB（1 EB=1 024 PB）数据，其中，约90%的数据是非结构化的。来自网络和云平台的大数据为价值创造和商业智能提供了新的机会，可以为任何组织提供决策支持。尽管如此，大数据也意味着新的挑战，涉及复杂性、安全性和隐私风险以及对新技术和技能的要求。虽然商业企业在大数据应用和技术开发领域处于领先地位，但是政府部门也已开始利用来自网络、生物和传感器、视频等多种渠道的快速增长的动态数据，以获得洞察力和进行及时决策。面对大数据带来的机遇和挑战，各国政府都想在这个领域占得先机，虽然实施方案有所差异，但在决策理念上却几乎一致，即在宏观层面部署符合本国国情的大数据战略，在中观层面设计大数据治理的体制机制，在微观层面考虑大数据管理的应对策略、程序和行动。

 

2009年，美国政府上线了data.gov，这是全球第一个开放政府数据项目，它是一个数据仓库，目前它拥有近500万个数据集，涵盖交通、经济、医疗、教育和公共服务以及多种应用领域的数据。2012年，美国政府宣布了“大数据研究与开发计划（big data research and development initiative）”，投资2亿美元，主要目标是发展最先进的核心大数据技术，加快科学和工程学的发现速度，加强国家安全，转变教学方式，扩大开发和使用大数据技术。2012年，美国国家科学基金会（National Science Foundation，NSF）和美国国立卫生研究院（National Institutes of Health，NIH）联合启动了“发展大数据科学与工程核心技术（core techniques and technologies for advancing big data science ＆ engineering）”项目，旨在发展核心科学技术手段，以提取、管理、分析、可视化来自大量、多样、分布式、异构数据集中的有用信息。2014年，NIH已在亚马逊云服务（AWS）平台上累积了数百TB的人类基因数据，研究人员无需开发自身的超级计算功能即可访问和分析其中的大量基因数据。2010 年，欧盟启动“欧洲数字议程（digital agenda for Europe）”战略，以解决如何通过快速和超快速的互操作互联网应用程序在单一数字市场为欧盟公民带来可持续的经济和社会利益的问题。2012年，欧盟委员会在“欧洲数字议程以及2012挑战（digital agenda for Europe and challenges for 2012）”计划中详细介绍了大数据战略，为确保欧盟成员国之间的网络安全和数据互联安全，该战略强调了欧盟成员国之间公共数据的安全性以及包括政府等在内的公共机构管理下的大数据的价值潜力，并明确该战略是欧盟数字化议程的一部分。欧盟20个成员国与IBM合作发起了一项名为穹顶（DOME）的大数据项目，该项目由荷兰射电天文学研究所（ASTRON）和IBM合作提供Exa超级计算机技术，旨在解决有关可观测宇宙的一系列科学问题，每天能够处理从平方公里射电阵（square kilometre array，SKA）射电望远镜产生的超过1 EB的数据。英国是欧洲较早实施大数据计划的国家之一，于2004年成立了英国地平线扫描中心（Horizon Scanning Center， HSC），以提高政府应对跨部门和多学科挑战的能力。英国政府于2009年创建了开放政府数据网站data.gov.uk，为公共部门的数据利用和数据共享提供一站式数据服务。韩国于2011年发布的“大数据计划（big data initiative）”旨在通过大数据促进知识融合和行政大数据分析。2005年到2011年，日本教育、文化、体育、科学和技术部（MEXT）与大学以及其他研究机构合作，启动了“信息爆炸时代网络基础设施（cyber infrastructure for the information-explosion era，Infoplosion）”项目；MEXT与日本国家科学基金会合作，加强研究并利用大数据技术预防、缓解和管理自然灾害；日本内政和通信部下属的信息通信委员会和信息通信技术（information communication and technology，ICT）战略委员会将“大数据应用”作为日本2020年的关键任务。

 

在世界各国纷纷借助大数据技术发展提升国家治理能力和战略能力的同时，我国对大数据的认识也不断加强。2006年我国发布了《国家电子政务总体框架》，明确要建设国家电子政务网络、政府信息资源目录体系与交换体系（government information resource catalog system and interchange system,GIRCSIS）和信息安全基础设施。2009年至今，已经建起全国性的政府信息资源目录体系与交换体系基础设施。2015年中华人民共和国国务院通过了《促进大数据发展行动纲要》，指出大数据在日常生活中发挥着越来越重要的作用。在中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议上，与大数据相关的概念被反复提及，“实施国家大数据战略，推进数据资源开放共享”的建议被正式提出。李国杰认为大数据可能是中国信息产业从跟踪走向引领的突破口。长期以来，我国政府数据仅被视为管理类项目的下属内容，在数据管理方面暂未建立政府机构体系下符合关联部门合作实情的治理体系。

 

不同国家发展大数据战略和实施大数据项目选择的领域、侧重的问题不同，为了便于理解和比较，笔者将这些政府大数据项目按照其数据特征和应用领域分为4个象限，如图1所示。其中，横坐标表示应用领域，左边表示企业应用，右边表示政府应用；纵坐标表示数据特征，上面表示大数据，下面表示政府数据。

 

从图1可以发现3点。第一，正在实施和已经运行的大数据项目大多采取共享存储的方式与政府或者企业共享存储在数据库中的结构化数据，多数大数据项目没有使用实时、动态以及非结构化或半结构化数据，例如美国的“开放政府数据”项目data.gov，英国的“开放政府数据”项目data.gov.uk，我国的GIRCSIS项目。第二，政府部门启动的大数据计划均利用了大型和复杂的政府数据集，政府希望大数据能够增强政府为社会服务的能力，应对经济、卫生健康、自然灾害、恐怖主义等重大问题的挑战。例如，欧盟和IBM合作的穹顶项目，美国疾病控制与预防中心的用于细菌和疾病暴发的联网基因组学（networked phylogenomics for bacteria and outbreak ID，NPBOID）项目、美国国家科学基金会和美国国立卫生研究院的发展大数据科学与工程核心技术项目、美国亚马逊云服务中人类基因数据（Genmone on AWS）项目、英国地平线扫描中心项目、韩国反腐败和民权委员会的投诉信息分析中心（complaints information analysis center，CIAC）项目、韩国的国家DNA管理（national DNA management， NDM）项目、韩国的预防口蹄疫综合征（preventing foot and mouth disease syndrome，PFMDS）项目、日本智能交通系统（intelligent traffic system，ITS）项目以及“信息爆炸时代网络基础设施”项目，这些大数据计划大部分才刚刚开始，这也意味着政府大数据计划仍处于早期阶段。第三，大多数大数据应用于政府改善公民参与公共事务、政府与商业企业合作领域，而政府内部的应用较少。